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成都启动基层社会管理改革 重构2800村庄财政

2010-5-22 来源:东如信会展网 字号:【

如果不是被确定为村级公共服务和社会管理改革试点村,马岩村不会每年都有20万元以上的公共服务和社会管理资金,马岩村人也不会独创“五人监督章”,更不可能成为成都农村构建新型村级治理模式中的“明星”。

村级公共服务和社会管理改革,是成都农村工作“四大基础工程”之一。

马岩村地处成都市远郊的邛崃油榨乡,属于邛崃西部山区,总面积3.75平方公里,有10个村民小组、406户、1326人。与中国大多数村庄一样,曾经马岩村是个贫困村。

而自去年年初开展该试点工作以来,“马岩村发生了巨大变化”,杨帮华担任马岩村村支书的时间,已近十年。5月18日,他告诉记者,有了20财政实际支持,“现在大家对全村的公共事务非常关心,投工投劳积极支持也没二话,去年以来我们村没得一起上访”。

巨变来源于成都农村“四大基础工程”在马岩村的示范推进,该工程涉及成都2800个村庄(涉农社区)。

“缺位”的政府与财政

马岩村的前后变化,与一个叫“37号”的文件有莫大关系。

该文件全称为“关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见”,由成都市委、市政府于2008年11月出台。对于村级公共服务和社会管理,该文件第一次明确提出了目标、内容,界定了责任,并纳入了各级财政预算。

村庄凋敝是中国长期“二元结构”和城乡发展失衡的一个典型现象,其根源在于村庄财政改革的失败,这也是成都“37号”文件出台的大背景。

以成都青白江区姚渡镇芦稿村为例,该村配置了4个人——村支书、村委会主任、文书和妇女主任,这4个人要承担二十多项工作,每年需上报的报表就达十余种,包括秸秆禁烧、烟花爆竹安全宣传、就业、新合医疗参合情况等,很多报表还要求一月一报。

曾修和从2004年开始就担任芦稿村村支书,在2009年以前他有一肚子的难处和苦水,更要命的是事权和财权的不统一,“在村一级,往往是钱少事多。一些本应由公共财政支付的事项仍通过‘一事一议’让老百姓出资,这很没有道理”。据记者了解,原先芦稿村一年的办公经费只有8000元,但一年提供公共服务所要花费的办公经费却至少在5万元。

来自成都市统筹委调研组对包括芦稿村在内的“两社区一村”所开展的50项公共服务分析还发现:政府作为供给主体安排给村(社区)的共38项,其中只有4项配备了部分工作经费,而且政府提供的公共产品数量有限、质量不高。

“我们很长一段时间关注的是城乡收入差距,但后来我们逐渐发现城乡在公共服务上的差距实际上更大”, 四川大学一名学者观察到村级公共服务还存在地域分布的不均,“成都三圈层与一、二圈层农村差距较大,偏远地区与靠近城镇的农村差距更大”。

在该学者看来,收入差距可以通过市场调节,而公共服务归根结底是政府的职责,“随着成都农村产权制度深入推进,如果村继续存在公共服务经费缺乏、公共服务的供应与农民需求脱节、公共服务提供主体不明确等问题,势必影响城乡居民共享发展成果”。

“37号文件”的酝酿过程看似简单,但在出台幕后也经历了激烈争论。

据成都市政府知情人透露,最后无论是“以2008年为基数,各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设,直至城乡公共服务基本达到均等化”,还是“政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理”,都被决策者艰难而又坚定地写入了文件中,并强调对农村“该给的、能给的都尽量给”。

除了纳入财政预算,“37号”文件还明确了村级公共服务和社会管理应当包括文体、教育、医疗等7大类、共59项服务内容。记者注意到,其中38项全部由政府提供,13项由市场提供,仅8项由村自治组织提供。

在一条条刚性政策面前,成都的财政蛋糕正式“下村”。

从2009年开始,成都市、县两级财政开始安排每个村(社区)不低于20万元的专项资金,对近郊区(县)按照市、县两级财政5∶5的比例,远郊县(市)按照市、县两级财政7∶3的比例分级负担。

一个村20万元的利益之旅

“每个村20万元,成都每年财政就要投入6亿元。一个20万元不难,难在年年投入20万元,难在村村投入20万元。”村支书杨帮华第一次听说有20万元要下到马岩村时,“着实非常兴奋,这是一笔巨款啊!当时我们就给乡政府打包票说,你们喊咋干就咋干,我们保证完成好任务”。

后来杨帮华们发现“整偏”了,“不是领导喊咋干就咋干,而是群众说干啥才干啥”。在响亮提出“20万资金怎么办,广大群众说了算”的口号后,杨帮华又发现“没有钱的时候想有钱,有了钱时却犯难了”,因为群众们个个都能提出生产和生活中要解决的问题。

农村治理机制民主化为财政下村的成都试验,提供了可行通道。

“我们首先决定以一户一表的形式每家每户征求项目实施意见,同时给群众讲20万不能整的事情,比如不能拿来搞产业发展、不能拿来还村上旧账、不能拿来买保险发补助等”,经过收集意见,整理出各类项目1168个,然后把票数达到10%以上的列为可实施项目,共有64个,再排除不在《村级规划》范畴内的项目,还剩40个。

杨帮华告诉记者,40个项目都实施,20万元肯定不够。“我们第二步就是村民议事会票决确定实施项目,赞成人数达到参会人数50%以上的,确定为实施项目”。最后,道路修建、安装广播和聘用环卫工人等15个项目获得通过,而组建文艺队伍等项目被否决。

项目定了,但实施的先后顺序,又成了问题。

“我们第三步就是以一户一票、量化计分的形式决定实施先后。最终‘蔬菜大棚基地300米水泥路建设项目’得分最高,排在第一。对我们村来讲,大家觉得修路是最重要的”,在市上、乡上的指导下,杨帮华还告诉记者,“经群众讨论,以每年的20万元为基础,我们还决定融资贷款,把全村剩余的4公里水泥路一次性修完”。

为了让资金的使用更安全透明,马岩村发明了“五人监督章”——即将印章由一个分成5瓣,在村民议事会中“公推直选”出5名民主理财监督员,分别保管其中1瓣印章,每张发票必须盖上完整的印章后才能报销。

重构村庄财政

马岩村只是一个例子。村级公共服务和社会管理改革,注定是一个重构村庄财政和均衡增长的过程。

2009年,市县两级财政共预算村级专项资金约7.1亿元,平均每个村预算经费25.4万元/年。因许多区(县)的专项资金投入都远远超过规定额度,去年实际划拨专项资金达到7.68亿元。

四川省社科院副院长郭晓鸣认为,成都将公共服务和社会管理覆盖到“村”这一最基层的单元并形成制度保障,“在全国尚属第一个”。郭晓鸣也是成都农村产权制度改革专家组成员。

村级公共服务与社会管理改革,缓解了传统城市化进程中大幅度的城乡公共服务严重割裂的状态,为农村居民的发展提供了和城市一样的起点。市政府人士告诉记者,“提出新增公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村,下这个决心是非常不容易的”,因为它意味着对农村的投资大幅增长,可能对城镇公共设施建设的投入造成影响。

该人士举例,如果有100万,在城镇可以建一个图书馆,图书馆看上去很漂亮,为居住在城镇的十几万人服务。但若在农村,就可以修数十个村建图书室,受益的或许就是上百万人,“是时候下这个决心了,否则农村基础建设的经费就很难获得稳定和持续增长的保障”。

2020年基本实现城乡基本公共服务均等化,是成都统筹城乡改革务实推进的目标。

对此,郭晓鸣建议在提升村(社区)事务管理专业化水平、加强农民参与能力培养的同时,建立相应的外部监督机制,“在这么庞大的改革中,不排除道德风险的存在,政府甚至可委托第三方对有关事项进行审计和监督。”

长期关注城乡统筹的四川大学学者也向记者表示,“成都推进城乡一体化的一个鲜明特色是政府规划推动,市场配置资源。在推进过程中,如何进一步明确政府的行为边界,这需要研究和重视”。在继续加大财政下村的同时,该学者建议成都着力探索发展农村集体经济的新路径,让其成为遏制村庄凋敝的另一重要力量。

(本文来源:21世纪经济报道 )netease

 

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