尴尬融资平台

编者按/进入2010年，地方融资平台的字眼频繁见诸于报端，佛成了万恶之源。据有关部门统计，2009年年中，全国8221家融资平台获得授信总额8.8万亿元，贷款余额5.56万亿元。与国债余额规模相当，个中风险足以引起决策层关注。

所谓融资平台，是指由地方政府发起设立，其最大的作用便是替地方政府举债，这或许是各地方政府如此趋之若鹜的重要原因。然而，地方政府为何要疯狂举债呢？

地方融资平台最根本的目的就是要做政府想做的事情。

何为政府想做之事？政绩压顶，城市建设成为吸引人气、财气等招商引资的重要举措，而这个过程就需要不断地大拆大建，海量的基础建设工程，让地方财政难负重荷。

河南焦作：城市化“绑架”百亿融资平台

让河南焦作市委书记国贤经常提及的两个词是“发展”和“维稳”。在国贤眼里，城市的执政者好比一个企业的老板，而城市也应该用企业的思维去经营和管理。

河南焦作，一个煤炭资源型枯竭城市，人口不足400万，正在施工中的南水北调工程从这里穿城而过。这在焦作市领导眼里，南水北调穿城而过或许是改造城市的绝佳机会。表面上大拆大建会带来很多利益纠纷，甚至是维稳的压力 ，但大拆大建背后又是城市得到重新改造，城市化进程的绝好时机。

而任何城市的改造都需要巨额资本做支撑，钱从哪里来？

2009年5月30日，焦作成立了注册资金近百亿元的投资集团，该集团在短短半年内获得国开行和建设银行等其他商业银行授信达300多亿元的贷款额度。时至今日，这家百亿融资平台已经运营一年，在焦作政府高层眼里，这家融资平台好比是政府的“一只手”。

财政压力下生长出的“一只手”

“我们要应对金融危机，要继续发展，大量的基础设施要建设，地方政府要想方设法去弄钱吧。”国贤一语道破融资平台的成立背景和作用所在。

2009年，焦作市财政收入100多亿元，GDP在河南的排名仅次于郑州和洛阳。焦作市作为煤炭资源型枯竭城市一直另辟蹊径，城市转型比较成功。在焦作，铝业和轮胎业先后成为当地支柱工业。铝工业在金融危机的浩劫下创伤严重，焦作的铝工业也未能幸免。

然而，金融危机对焦作影响只是一方面，让焦作决策层更为苦恼的是南水北调工程的拆迁和补贴，为此工程，焦作地方财政在短短的一年内已投入40多亿元。

《中国经营报》记者了解到，穿过焦作市区的这段长不过8.82公里的南水北调河段，只占中线工程河南段全长的1.1％，征迁人口却占河南省全线迁移人口总数的16.5％，之所以涉及如此之多的拆迁人口，是因为在主河道的两侧还要各建设宽为100米的绿化带，这大大增加了拆迁面积。

主河道的拆迁补贴由国家来出，而绿化带的拆迁补贴和建设则需要焦作市政府自己埋单。

经济压力由此而来。面对金融危机的重创和南水北调工程的投入，这给焦作市财政造成了极大的压力。

“其实一个城市就好比是一个企业，城市也需要发展和经营，我们除了维稳更需要发展，要发展就需要钱，我们得找钱去吧。”国贤对《中国经营报》记者说。

2009年5月30日，焦作投资集团挂牌成立。注册资本金90亿元，到目前为止，这是河南省内最大的投融资平台。

记者了解到，焦作投资集团是焦作市政府整合了原有的小融资平台组建而成，同时将焦作市土地收购储备中心也划归投资集团管理。所以，注册资本金的90亿元，其中非货币资金（有效资产）63.7亿元，货币资金26.3亿元。该集团直接归市政府领导，为有限制公司。

投资集团的成立正是焦作为缓解财政压力之举。

为举债而生

在焦作广电大厦11楼，尚未装修的一层办公室便是焦作百亿“投资航母”办公场所。朴素的办公环境里，是焦作市经营城市的“一只手”。

缓解政府的财政压力，焦作投资集团如何去融资，钱从哪里来呢？很简单，融资就是向各大银行借贷。

2009年5月13日，在焦作投资集团尚未对外正式挂牌之前，就已经与国家开发银行等11家金融机构签订了300多亿元的授信贷款。这在河南引起了不小的轰动，被河南省相关领导看做是一项卓越的政绩。

如何能签订如此之多的银行授信？是靠能力，还是靠关系？

“之所以能签订这么多的授信，这和焦作本身的财政收入是有关系的，另外和我们投资集团本身的启动资产有关系。”焦作投资集团常务副总经理秦建斌介绍说。

记者了解到，焦作投资集团贷款手续除了本公司的一部分资产抵押外，还需要财政部门出具担保函。具体程序是，投资集团先从焦作一级土地市场上收储一部分具有土地证的土地，银行会对这些土地进行评估，评估后银行放贷款，投资集团再按照约定期限开始还款。

就在焦作成立近百亿元投融资平台之时，全国各地方政府也不甘寂寞，按照银监会的非正式统计，全国各地成立的融资平台，截至2009年年底已经至少有8200家。雨后春笋般的融资平台横空出世。

“政府投融资平台是我国现阶段一种特殊的组织形式，是解决城市发展资金、克服靠政府单一投入模式不足应运而生的新生事物，它的存在是符合法理的。”焦作投资集团董事长李恒莆认为，融资平台还有个最为重要的作用就是解决了地方政府在借贷身份上的尴尬。“地方政府不是法人机构，不能和银行直接借贷，地方政府要想举债只能通过公司来完成借贷。”在李看来，全国8000多家地方融资平台大多是为地方举债而生。

“焦作投资集团的成立就是做政府想做的事情，让公共资源价值最大化。主要任务是对政府交办的事宜进行融资、建设（运作）、运营和管理。”秦建斌说。

“玩”的是土地经营

政府交办的事宜？那些事宜是政府交办的，焦作投资集团又如何对政府交办的事宜进行融资和运作以及管理呢？

“譬如，政府要建设一所学校或者一所医院，这可以由我们来投资建设，但政府要给我们一定资源，比如给我们划一块土地。”秦建斌介绍说。

而这块土地往往是“生地”，即尚未整理的土地，有的还未拆迁。经过焦作投资集团进行整理后会变成“熟地”，即可以招拍挂拍卖的地。记者了解到，在焦作投资集团未成立之前，这项工作由焦作国土局下属的土地收购储备中心来运作，在投资集团成立后，该中心也被整合划入投资集团内部。

“我们在进行土里整理时，往往会让土地想方设法增值，不是简单的一级土地整理，我们还会在这块土地附近投资配套很多基础设施，目的是让出让的土地价值最大化。”秦建斌说。这无疑是为土地做了“包装”，似乎有“土地装修工”的味道。

经过一番增值包装后，在焦作投资集团经手的一级土地整理项目会卖个好价钱，而出让的土地款最后会交给市财政。

既然是公司运作，为何要将土地出让的资金交给焦作市财政局？“按照我国土地出让的相关规定，各级政府出让的土地资金要归于财政，投资集团其实是在为焦作市财政局在赚钱。”秦建斌说，“举个例子，我们拍卖了一块土地，卖了20亿元，我们投入的成本是7亿元，那么剩余的13亿元就是盈余，这些盈余要交给财政，而7亿元是我们的本金，财政会把这部分本金再返还给我们，如果整个投资过程中含有银行贷款，那么卖的20亿元则需要优先还贷。”

记者了解到，焦作市人民的延展工程便是焦作投资集团投资建设，而投资集团向政府要的“条件”便是该附近一定区域的“生地”，未来这些“生地”将在焦作投资集团的一级开发整理后对外公开招拍挂拍卖。

在秦建斌看来，经过他们运作增值后，会卖出好价钱，对于投资集团如何还贷他信心满满，“一般我们运作一个项目，资金回笼的时间在2到3年左右。”他说。

记者了解到，成立一年多的焦作投资集团目前已经投资近10亿元，已经使用银行授信6个多亿，而资金全部流向焦作的公共设施建设领域，这些基础设施多为没有运营效益的公共建设，而该集团资金的回笼目前来看主要依靠一级土地开发后的卖地所得。

秦建斌坦承，焦作投资集团目前的经营模式还需要在相当程度上依赖于政府，项目建设均为政府所赐，所要的配套资源（土地）也是来自政府，他希望焦作投资集团能尽快向第三个发展阶段迈进，尽快实现政企分开，能真正意义上的实现公司化运转。

李恒莆透露，2010年焦作投资集团的目标是整理5000亩土地，未来在焦作的水务经营、燃气经营方面都是投资集团未来涉及的领域。

“只要是政府的公共资源，均是我们经营的方向。”李恒莆表示。

风险和卖地共存

记者在采访过程中，焦作政府方面多位领导提及“城市经营”的概念。其实，“城市经营”最主要的内容就是让土地价值最大化。李恒莆坦陈，投资集团就是为市财政打工，按照如此逻辑，在未来焦作的财政收入中，焦作投资集团的土地经营将会占得相当份额。

而土地经营的本质则是土地财政在驱动，只有不断的扩张城市，加速城市化进程，才能保障土地经营创造源源不断的财源。秦建斌也承认，尚处在以经营土地一级整理为主业的投资集团，投资集团的发展与焦作城市化进程息息相关。

“一旦城市化进程的速度停下来甚至是慢下来，这对以经营土地为主的地方融资平台会造成致命打击。”河北藁城市市长张旭在同意秦建斌说法的同时更表达了一种担忧，“现在刚出台的房产新政对土地的经营会有连锁反应。”

而秦建斌认为，最大的风险是害怕政府换届后可能发生的思转变。“这一届政府比较认可目前投资集团的思，并在积极推动。如果下一届政府还能支持，投资集团就会继续壮大，相反，如果下一届政府如果不认可，发展将面对诸多变数。”

被透支的资源？

事实上，焦作热衷土地经营的做法仅是其他地方政府的缩影。今年两会上有代表委员透露，2009年全国土地出让收入约达14239亿元，一些城市年土地出让收益占到了财政收入的五六成之多。

“与其他实体投资项目相比，房地产开发当年就能见效，对GDP的‘贡献’显著。这就不难理解地方政府为何热衷于卖地了。”河北一位不愿意具名的市委书记对《中国经营报》记者说。

新华社在今年4暂曾撰写文章指出，把出让土地作为地方的主要财源，在某种程度上是一种“一荣俱损”的短期行为。一方面，在滚滚而来的财政收益和“政绩”面前，百姓的买房承受能力、耕地保护红线都显得苍白无力；另一方面，一届政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，实际上是预支了未来若干年的土地收益总和。这种“透支”必然影响资本、资源的合理配置，损害地方经济协调发展。

即便如此，地方热衷卖地也是无奈之举。“国家4万亿元投资不会永久持续，地方又有极大的发展冲动，要想发展必须加快城市化进程，只有提高城市品位，扩张城市才能吸引更多的财气和人气，而融资平台则是扩张城市过程中的得力之手。”上述市委书记认为。

地方政府这种急切的城市扩张冲动，已经引起外界的担心。

中国住建部副部长仇保兴曾公开表示，中国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米新建面积，相当于消耗了全世界40%的水泥和钢材，但建筑物的寿命很多只有25~30年。

安邦首席研究员陈功认为，在众多造成建筑短命的原因中，地方政府决策失误、盲目追求政绩而造成的规划混乱是最根本的原因。不少地方政府一个阶段的城市规划经常是短视的，一任领导一套规划，规划随着领导变。

有机构分析认为，粗放的城市发展模式，与中国粗放的经济增长方式如出一辙。近十年来，中国人均城市建设用地已达130多平方米，远远超过经济发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，建设用地的浪费现象非常严重。摊大饼式的城市建设、住宅消费严重超前、基础设施重复浪费、超规模的大广场大建筑屡禁不止，必然导致粗放的增长方式，中国的资源和环境承载力，已无法承受如此粗放的工业化与城市化进程。

秦建斌认为投融资平台分三个发展阶段，第一阶段是单纯为政府举债；第二阶段是投融资一体，公司能独立偿还银行债务，能独立运作政府的公共资源；第三个阶段则是完全政企分开，就像政府的淡马锡或中投。秦建斌认为，重庆市长黄奇帆谋划的重庆八大投融资平台已经在向第三个阶段发展。而焦作也已经超越了原始的举债阶段，进入投融资平台的第二阶段。

秦建斌认为，国内存在的大多融资平台只是个举债体，这样的融资平台本身并没有偿还债务的能力，而焦作的投资集团则是融资、经营、还债一个整体，完全是公司化的经营运转。